Output / Policy Brief
Praxisleitfaden zur Kennzeichnung von Core Platform Services
Erkenntnisse aus dem EU-Gesetz über digitale Märkte (DMA) für die Wettbewerbsregime der AfCFTA und COMESA
Mit dem Inkrafttreten des Gesetzes über digitale Märkte (Digital Markets Act, DMA) im Jahr 2022 hat die Europäische Union (EU) als erste Rechtsordnung weltweit eine ex-ante-Regulierung für benannte digitale Gatekeeper eingeführt, die auf dem digitalen Binnenmarkt der EU tätig sind. Ziel des DMA ist es, faire und bestreitbare digitale Märkte sicherzustellen. Während andere Staaten, etwa Südkorea und Indien, ihre an den DMA angelehnten Entwürfe für Regelungen zum Wettbewerb auf digitalen Märkten (Digital Market Competition Regulations, DMCR) wieder aufgegeben und stattdessen auf ihre ex-post-Wettbewerbsgesetze zur Regulierung digitaler Märkte zurückgegriffen haben, verfolgen auch afrikanische Wettbewerbsregime einen ex-ante-Ansatz. So haben sowohl der Common Market for Eastern and Southern Africa (COMESA) als auch die African Continental Free Trade Area (AfCFTA) Bestimmungen in ihre Wettbewerbsregelungen aufgenommen, um benannte Gatekeeper zu regulieren.
Artikel 38 der COMESA Competition and Consumer Protection Regulations (CCPR) ermächtigt die COMESA Competition and Consumer Commission (CCCC), Gatekeeper zu regulieren, die einen Kerndienstplattformdienst (Core Platform Service, CPS) betreiben. Dabei handelt es sich um einen Dienst, der für gewerbliche Nutzer ein wichtiges Zugangstor zu Endnutzern darstellt und eine gefestigte und dauerhafte Marktstellung innehat oder diese voraussichtlich in naher Zukunft erreichen wird. Darüber hinaus wird Artikel 11 des Wettbewerbsprotokolls der African Continental Free Trade Area (AfCFTA Competition Protocol, CP) erstmals die Regulierung benannter Core Platform Services und Gatekeeper auf kontinentaler Ebene vorsehen.
Die Kennzeichnung von Core Platform Services und Gatekeepern nach dem DMA, die den regulatorischen Ansatz des AfCFTA-Sekretariats und von COMESA maßgeblich beeinflusst hat, war von erheblichen Kontroversen geprägt. In mehreren Fällen konnten Unternehmen die Einstufung ihrer Dienste oder Produkte als Core Platform Services durch die Europäische Kommission erfolgreich gerichtlich anfechten.
Der vorliegende Bericht stützt sich auf die Benennungsentscheidungen der Europäischen Kommission sowie auf die von Unternehmen dagegen erhobenen Rechtsmittel und entwickelt daraus einen praxisorientierten Leitfaden für das AfCFTA-Sekretariat und die CCCC. Ziel ist es, den Prozess der Benennung von Core Platform Services zu unterstützen und Unternehmen zugleich eine praktische Orientierung hinsichtlich einer möglichen Einstufung ihrer Dienste als Core Platform Service zu geben. Auf diese Weise verbindet der Bericht theoretische Grundlagen mit regulatorischer Praxis.
Zentrale Erkenntnisse aus den Benennungsentscheidungen der Europäischen Kommission zu Core Platform Services
Auf Grundlage der Erfahrungen der Europäischen Kommission mit der Benennung von Kerndienstplattformen sowie der Anfechtung dieser Entscheidungen durch betroffene Unternehmen lassen sich für politische Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger folgende zentrale Erkenntnisse ableiten:
a) Die Benennung von Core Platform Services ist Voraussetzung für die Benennung von Gatekeepers
Der Benennungsprozess umfasst die Identifizierung, Kategorisierung und Abgrenzung von Core Platform Services. Nach dem DMA ist dieser Schritt von zentraler Bedeutung, da Kerndienstplattformen nicht nur den Regelungsgegenstand des DMA bilden, sondern auch bestimmen, welche spezifischen Verpflichtungen nach den Artikeln 5, 6 und 7 auf den jeweiligen Gatekeeper Anwendung finden. Zudem unterliegen bestimmte Arten von Kerndienstplattformen weitergehenden Verpflichtungen als andere.
b) Ob ein Dienst als Core Platform Service gilt, richtet sich nach seiner tatsächlichen Nutzung durch gewerbliche Nutzer und Endnutzer, nicht nach seinem ursprünglichen Entwicklungs- oder Verwendungszweck
Nicht jedes digitale Produkt oder jede digitale Dienstleistung eines Unternehmens stellt eine Kerndienstplattform dar. Die Erfahrungen mit dem DMA zeigen, dass maßgeblich ist, welche Funktion ein Produkt oder Dienst tatsächlich bei der Vermittlung kommerzieller oder beruflicher Transaktionen zwischen gewerblichen Nutzern und Endnutzern erfüllt.
c) Die Kategorisierung eines Core Platform Services richtet sich nach ihren tatsächlichen Merkmalen und Funktionalitäten, nicht allein nach dem Zweck, für den sie ursprünglich entwickelt wurde
Nach dem DMA können ausschließlich die in Artikel 2 Absatz 2 genannten Dienste als Kerndienstplattformen benannt werden. Dazu zählen Online-Vermittlungsdienste, Online-Suchmaschinen, Online-Dienste sozialer Netzwerke, Video-Sharing-Plattformdienste, nummernunabhängige interpersonelle Kommunikationsdienste (NIICS), Betriebssysteme, Webbrowser, virtuelle Assistenten, Cloud-Computing-Dienste sowie Online-Werbedienste.
Bei der Zuordnung eines Dienstes zu einer dieser Kategorien berücksichtigt die Europäische Kommission dessen Zweck, Eigenschaften und tatsächliche Funktionalitäten – und nicht lediglich den ursprünglichen Entwicklungszweck.
d) Bietet ein Unternehmen mehrere Dienste in integrierter Form an, ist sorgfältig zu prüfen, ob diese als eine einzige oder als mehrere eigenständige Kerndienstplattformen abzugrenzen sind
Die Erfahrungen der Europäischen Kommission zeigen, dass Core Platform Services als voneinander getrennte Dienste behandelt werden, wenn gewerbliche Nutzer und Endnutzer sie für unterschiedliche Zwecke verwenden. Dies gilt selbst dann, wenn dieselben Nutzergruppen angesprochen werden und die Dienste integriert von demselben Unternehmen angeboten werden.
Erkenntnisse aus den Benennungsentscheidungen der Europäischen Kommission für AfCFTA und COMESA
Auf Grundlage der Benennungsentscheidungen der Europäischen Kommission empfiehlt dieser Bericht dem AfCFTA-Sekretariat und der CCCC, zunächst die von afrikanischen und internationalen Technologieunternehmen auf den afrikanischen Märkten angebotenen digitalen Produkte und Dienstleistungen systematisch zu identifizieren, um festzustellen, welche davon als Core Platform Services einzustufen sind. Anschließend sollten diese Kerndienstplattformen anhand ihrer tatsächlichen Funktionen und Einsatzbereiche sachgerecht definiert und kategorisiert werden. Schließlich sollte festgelegt werden, wie mehrere von einem Unternehmen integrierte Produkte und Dienstleistungen im Rahmen des Benennungsverfahrens voneinander abzugrenzen sind.
Hier geht es zur Veröffentlichung (auf Englisch):
